【觀點】「風」「光」如何更風光：減緩綠色衝突的能源轉型解方在哪？
文、圖／成大水利及海洋工程學系教授王筱雯 編輯／新聞中心
找出最適合的能源轉型路徑，能讓土地發揮其最大價值。
為了因應氣候變遷，臺灣目前電源規劃朝向非核、減煤、增氣、展綠的方向發展。近三年來，相關單位積極尋找各種再生能源方案，但在盤點可用於開發再生能源用地時，並未注意到有些雖具有再生能源發電潛力的用地也同時具有高度的環境敏感性或社會價值，以致於再生能源開發與環境生態保育的拉鋸造成了「綠色衝突(Conflict of Greens)」。
上個月初（2020年9月）行政院長蘇貞昌指示行政院副院長沈榮津組成專案小組，召集經濟部、農委會、環保署、台電等相關單位，協調解決各項問題，要「在不影響農漁民權益與生態環境下，達到環境永續、能源轉型。」但近來台南將軍鹽田的光電開發計畫、東海岸知本濕地的太陽能光電專區，持續引發選址爭議。
綠電、生態共榮典範？反思布袋鹽田案的極限
再生能源的開發如何兼顧環保，需要政府、保育團體、地方居民、業者一起協商。
以布袋鹽田為例，雖然透過政府、保育團體、地方居民、業者一起參與討論協商，得以排除國家級重要濕地、部分野鳥熱區等受法律保護或高度敏感區域，將原本經濟部能源局規劃施作的374公頃光電示範區縮減至102公頃，但是，從過去相關科學調查發現，在這102公頃中約有80公頃鹽田濕地提供了當地聚落重要的生態系統服務，如滯洪功能，同時，該處也是瀕危物種-黑面琵鷺來台渡冬時的重要棲地，有超過全球族群總數5%的黑面琵鷺會於該鹽田濕地頻繁棲息利用。根據國際濕地公約「拉姆薩爾公約(Ramsar Convention)」，當一處濕地發現有超過全球族群1%的任一水鳥頻繁使用，該處濕地就具備國際等級的重要性。此些重要科學數據並未充分於協商過程中被採納，這個具備國際等級重要性的布袋鹽田濕地仍被開發。
雖布袋鹽田光電在開發時即由業者承諾保留其中的30％作為生態保留區，同時案場旁約90公頃的鹽田濕地，則由國產署委託高雄市野鳥學會認養管理，並由能源局出資每年補助經費進行鳥類棲地營造，但在投入生態保留或是鄰近區位生態補償的討論前，難道沒有其他更適合的土地可先作為開發的優先考量？這使筆者不禁思考，經過協商後的開發區位仍是如此牴觸土地的生態價值，臺灣在能源政策下的能源轉型路徑是否缺了真正整合的思維與更系統的解方？
環社檢核的不足：由土地角度出發，未兼及電業開發條件
綠色衝突的出現，造成業者及政府皆承受極大壓力。為解決光電開發與生態保育和社會價值間不斷發生的衝突，多個環保團體在參考國內相關機制及既有研究之後，共同倡議推動「環境與社會檢核」機制（簡稱環社檢核），期望透過科學調查與空間資料，檢視區位課題與對策，並擴大社會參與。
惟現階段的環社檢核，雖嘗試透過圖資套疊，初步篩選出較無爭議的地區作為潛在開發場址，再進行開發點位的議題評估，但將「大尺度的案場選址」及「小尺度的在地議題辨識」置於同一檢核中，恐有環社檢核示範專區推動後，該檢核機制不易套用至其他案場之虞。
再者，環社檢核是從土地的角度出發，並未對電業開發的關鍵條件（如饋線分佈、發電潛力與時間因素、市場供需機制等）充分討論，因此，其對於能源規劃的整體考量仍有不足。
在政策及產業發展的壓力下，環社檢核是現行政策下必然且必須的過程。惟環社檢核機制或許能在各方對於光電開發與地方生態、社會、參與等需求間暫時取得微妙平衡，但對臺灣目前於能源轉型下之能源規劃所遇之脫鈎困境尚未能真正解套。
加州經驗：不到2年，用升級版「IRP」 提出兼顧土地保護方案
混合式利用的再生能源設置是目前的發展重點，但其中卻隱含許多社會與經濟問題。
過去的電力規劃多以開發新機組來滿足電力需求為主要思維，但現今隨著能源效率、再生能源、儲能、智慧電網、分散式能源等各式關鍵技術加入供電行列，已有極大的潛力與條件可應用於實務，傳統電力規劃思維實有進行調整之迫切必要。
對資源進行妥善運用，充分評估所有資源選項，並因應內外在條件變化進行調整，在成本及風險綜合考量下選擇電力資源最佳組合。這就是目前國際上已行之有年的整合資源規劃（Integrated Resource Planning，簡稱IRP）。
以美國為例，目前已有超過一半的州，在電業發展中制訂IRP的相關規定。如依華盛頓州法，早於2006年，所有受委員會管轄的天然氣及電廠都必須要提交「整合資源計畫」(Integrated Resource Plan, IRP)，說明如何在滿足用戶未來能源需求的前提下，以最佳的資源配比規劃提供性價比最高的電力，且須每兩年更新「整合資源計畫」，以確保持續提供高效益的電力並同時滿足用電需求。
儘管如此，在電業發展中的IRP，仍少有將「土地資源」一併放進資源整合的全面討論。來看推動綠能與減碳不遺餘力的加州，立法已明訂2025年50％的電力將由再生能源供應，並在2045年達成100％乾淨電力，相關單位除了充分體認到應將日新月異的各式關鍵技術納入IRP外，並化為行動，由自然保育署(The Nature Conservancy)與加州公共事業委員會(California Public Utilities Commission)等相關單位與學者合作，進一步擴充現有的IRP框架，將再生能源的未來潛力與技術突破，連同程度不一的環境社會限制等資料來模擬未來發電投資組合，在不到兩年的時間內，具體提出從現在開始到2045年可同時兼顧土地保護並達成100％乾淨電力的投資路徑(investment roadmap)。
IRP如何讓土地與電業對話？
簡單來說，IRP所指的是以滿足未來能源需求為目標，透過利用能源供給面與能源需求面各可提供的不同資源條件，如發電單位、市場條件、土地考量、環境限制等，進而盤點出可確保符合成本效益的投資路徑(investment roadmap)。
這包含幾個重要步驟：首先，需先進行電力資源盤點並繪製成空間圖資，如太陽輻射量、風力潛能等，再藉由不同面向的環境資源空間圖資，如生態、農業、文化、其他自然資源價值等，以設定不同程度的環境保護情境，搭配各類再生能源於潛在開發址位上對應的社會、經濟與技術考量，進一步套疊圖資並指認出每一種保護情境下各類再生能源的潛在可發展區位。
次一步驟，即是透過電力開發投資評估模式(capacity expansion optimization)，讓能源開發所需考量的相關條件與上一步驟的土地分析開始互動對話的關鍵過程。此評估模式中將根據未來能源需求，搭配能源目標、現有與已規劃的能源基礎設備、發電成本、分散式電力考量、土地條件等因素，考量最低碳排放量、最低成本、可接受缺電量等因子，交叉設計並產出多個發電投資組合(Least-cost Portfolios)。
接著，即可對於上一步驟所產出的多個發電投資組合決定開發場址，透過包括電力公司、能源規劃團隊、土地部門、及與潛在開發場址相關者等權益相關者的參與，開發場址決定的相關考量可包含選取鄰近現有或已規劃的饋線系統、土地使用效率等，再藉由已選定之場址，模擬可能的發電量及電力供需系統。
最後，以更在地的區位尺度對於所選定的開發場址進行環境、社會、經濟影響評估。
經由上述的過程，決策者得以充分了解為達到設定政策目標，不同的開發組合可能帶來的影響或衝突有哪些，進一步可在取捨間有更明確的判斷依據與透明的溝通基礎。由於此整合資源規劃同時考量多種再生能源，並納入現有與已規劃的電力設施系統的條件與限制，因此不同能源種類的優缺點與發電之時空變異性（如光電在夜間無法發揮、風電的季節因素）可相輔相成地納入符合成本效益的投資組合。
期待台灣把舊規劃工具、融入新環境思維
目前在國內，IRP雖是電力領域專家所熟悉的概念與工具，但如何打破傳統電力規劃思維，將科技發展與再生能源對土地需求的特殊性融入電力系統並兼顧尊重環境的規劃，是目前臺灣能源轉型最迫切的課題。
目前國家再生能源推動以風電與光電為主，預計於2025年再生能源占比20%。在「風」與「光」為主的推動下，距2025年累積設置欲達到27GW以上之規劃目標仍有段相當大之距離。
綠色衝突是個複雜且棘手的土地、能源與資源利用問題，也是不得不面對的問題，亟需宏觀思維與實際行動。現有機制絕對不足以解決臺灣能源轉型所產生之問題。透過IRP，有機會以有系統且真正整合的手段開啟有科學依據的對話來促成能源規劃與政策達標。IRP或是目前能源轉型的關鍵解方，加州花了不到兩年的投入即提出具體轉型路徑，我們呢？
（原文刊載於 2020/10/22 的《報導者》｜「風」「光」如何更風光：減緩綠色衝突的能源轉型解方在哪？ ）
維護單位:
新聞中心
更新日期:
2020-10-23
